I cittadini vanno coinvolti nella stesura delle norme: si chiama democrazia deliberativa, ne abbiamo bisogno

L’empatia verso Antigone imbarazza il giurista: si può violare una norma perché contrasta con la morale, o non la si comprende, o non la si prende sul serio, o contrasta con altre norme, o non la si condivide?

No, non si può. La risposta dipende dalla definizione stessa di norma giuridica, che per essere tale deve essere cogente anche se non è universalmente condivisa. Nessuna norma giuridica può corrispondere ai principi e alle idee di tutti i destinatari, ma chi non la condivide deve usare gli strumenti dello stesso ordinamento per fare in modo che venga cambiata, e finché non ci riesce deve applicarla e rispettarla. Altrimenti incorre legittimamente in una sanzione. Questo distingue le norme giuridiche dalle norme sociali (quali le regole dell’educazione), la cui violazione potrà originare tutt’al più la riprovazione da parte di altri consociati.

Un ordinamento giuridico deve pretendere il rispetto delle norme anche da chi non le condivide: che lo ottenga, dipende dalla qualità del patto tra governati e governanti, che nello schema consolidato della democrazia rappresentativa si esprime affidando ai governanti l’interpretazione e l’espressione della volontà dei governati. In un corretto svolgimento della democrazia rappresentativa, i portatori della volontà prevalente tra i governati hanno il diritto e il potere di farla prevalere sulla volontà minoritaria, ma lo stesso sistema rappresentativo e i regolamenti delle Camere elettive consentono il continuo raffronto di idee e di proposte tra la maggioranza e la minoranza, la quale quindi non “sparisce” dal processo decisionale.

Il patto di cui parliamo trova il suo primo alleato in un sistema istituzionale che applichi in concreto il principio della separazione dei poteri: essendo il governo, titolare del potere esecutivo, espressione della sola maggioranza, l’esercizio da parte sua del potere legislativo attraverso la decretazione è l’eccezione (ammessa dalla nostra Costituzione nei soli casi di “necessità e urgenza”); l’esercizio dello stesso potere legislativo di norma è appannaggio del Parlamento, dove appunto maggioranza e minoranza si confrontano costantemente.

Perché l’Italia fa le leggi e non le rispetta?

Negli ultimi anni, in Italia, tre fattori hanno messo in crisi questo assetto del sistema istituzionale e con esso il patto tra governati e governanti.

In primo luogo lo sbilanciamento della suddivisione dei poteri a favore del governo, che ha fatto larghissimo uso della decretazione anche mancando i presupposti di necessità o di urgenza. Ciò ha indebolito il desiderio di partecipazione dei cittadini: gli elettori, sia di minoranza che di maggioranza, non vedendo i loro rappresentanti all’opera nel produrre nuove regole e nel migliorare quelle esistenti, hanno finito per considerare inutile l’atto stesso del voto.

Il secondo fattore di crisi è rappresentato dalla scarsa qualità delle norme emanate o della loro incoerenza con altre già esistenti e non abrogate; fenomeno che si aggrava nei casi di norme introdotte d’urgenza per far fronte a situazioni di crisi (come l’emergenza sanitaria da COVID-19).

La crisi, infine, dipende della moltiplicazione dei livelli decisionali: molte norme primarie non entrano in vigore causa la mancata approvazione di norme secondarie; la ripartizione delle competenze tra lo Stato e le regioni causa spesso conflitti di attribuzione.

La combinazione dei tre fattori riduce la fiducia in chi emana le norme e fa perdere il senso del dovere di rispettarle, come se uscissero dal mondo del diritto e tornassero nel mondo delle regole sociali.

Norme degradate a “raccomandazioni”: funzionano?

Il legislatore dovrebbe prendere atto delle regole sociali e della loro evoluzione, selezionare quelle che meritano di essere affermate come vincolanti per tutti e farle evolvere verso norme giuridiche. Se regole pensate e introdotte come norme giuridiche non si affermano come vincolanti, si verifica il percorso inverso.

La forzatura del sistema della divisione dei poteri a favore dell’esecutivo produce regole che sono frutto di un percorso decisionale interno alla sola maggioranza, e questo non solo fa mancare controllo dato dal confronto con la minoranza, ma in più – anziché conferire loro maggiore forza come avverrebbe se fossero dettate da urgenza e necessità, e quindi meno soggette a obiezioni – toglie forza alle regole di cui parliamo: o perché non vi è necessità né urgenza di introdurle, oppure perché se ne trascura la qualità anche sotto il profilo redazionale.

Non si riesce a fare presa sull’opinione pubblica, sul senso civico dei cittadini, sul loro senso di appartenenza; e se non vi si riesce neanche in presenza di un’emergenza si finisce per aggravarla, rendendo necessarie altre norme che presentano gli stessi difetti, sempre meno riconosciute come autorevoli e vincolanti, in un circolo vizioso in crescendo.

La massima prova di tutto questo si ha quando, a fronte di un allarme sociale che tocca un diritto fondamentale quale è la salute, le disposizioni scritte in un atto avente forza di legge degradano per ammissione stessa di chi le emana a “raccomandazioni”. È la rinuncia alla coattività, all’essenza stessa di una norma giuridica: questa dovrebbe essere generale e astratta, cioè prevedere precetti e sanzioni indipendenti dalle condizioni soggettive dei destinatari e da quelle oggettive della singola fattispecie concreta. Invece parliamo di norme che non funzionano senza la collaborazione dei destinatari, e che devono continuamente essere sostituite, aggiornate, interpretate.

Non essendo vere norme giuridiche, non sono assistite da un effettivo sistema di controllo pubblico. Al controllo si sostituisce l’auto-controllo, il cui strumento principe è l’auto-certificazione, che viene usata tradendo la sua stessa definizione e funzione: pensata per attestare fatti oggettivamente riscontrabili (che un soggetto pubblico diverso dal dichiarante potrebbe comunque verificare), si impone di usarla per affermare la correttezza di comportamenti discrezionali (perché esco da casa, perché attraverso il confine tra due regioni).

Ora, se in una norma non c’è traccia di ciò che la connoterebbe come giuridica, il suo rispetto è affidato al senso civico, al senso di appartenenza, al fatto che tutti i suoi destinatari considerino più conveniente osservarla che violarla: sarà applicata in modo disomogeneo e discontinuo, come è proprio delle regole sociali, ma nel frattempo occuperà spazio negli atti normativi ufficiali meritandosi l’accusa di avere contribuito all’eccesso di burocrazia.

Nuove norme giuridiche all’insegna di chiarezza e democrazia deliberativa

La possibilità di tornare a produrre norme giuridiche degne di questo nome esiste, e si fonda su due presupposti.

Primo, la chiarezza: delle situazioni disciplinate, delle condizioni di partenza, del significato della regola. Perché i destinatari possano valutarne la coerenza e l’efficacia, devono conoscere i dati su cui la regola di fonda e gli obiettivi cui mira: si distingueranno in favorevoli e contrari, ma tutti sapranno che di una norma cogente si tratta. Le situazioni di urgenza o di emergenza amplificano questo bisogno: in soli sette giorni la petizione #datibenecomune, rivolta al governo da decine di organizzazioni, professionisti e operatori della comunicazione con riferimento all’emergenza COVID-19, ha raccolto 24.000 firme.

Il secondo presupposto è restituire forza alla democrazia rappresentativa grazie a meccanismi di “democrazia deliberativa”: basata sul coinvolgimento dei destinatari delle regole nella loro produzione, si realizza attraverso l’interlocuzione tra le Istituzioni e i consociati (o loro gruppi); la pubblicazione di dati e informazioni per mescolare le conoscenze degli “esperti” e quelle dei “profani”; il dialogo e il confronto (attraverso tecniche di ascolto attivo e di facilitazione); l’apertura ai cittadini della fase deliberativa; il raggiungimento del consenso consapevole che garantirà l’efficacia della regola.

I sistemi fondati sulla democrazia rappresentativa sono pronti a fare spazio alle dinamiche della democrazia deliberativa nella produzione delle regole? I segnali favorevoli sono poco avvertiti, ma descrivono un fenomeno che coinvolge milioni di cittadini: il principio di “sussidiarietà orizzontale” sancito dall’articolo 118 della Costituzione è il fondamento dei Regolamenti per l’amministrazione condivisa dei “beni comuni” approvati ad oggi da 233 comuni, unioni di comuni o città metropolitane, incluse alcune delle più grandi città italiane e molti capoluoghi. Da poche settimane la Regione Toscana ha approvato la legge 71 del 24 luglio 2020 sul governo collaborativo dei beni comuni e del territorio. Cittadini e istituzioni locali sono pronti: non si può dire lo stesso delle istituzioni centrali, strutturate e regolamentate secondo gli schemi tradizionali della democrazia rappresentativa.

Si potrebbe concludere che politica non abbia a cuore la chiarezza delle regole e il coinvolgimento dei destinatari nel produrle, ma la politica non nasce dal nulla: è espressione della società, semmai quindi è quest’ultima a non impegnarsi abbastanza per pretenderli. Forse perché le generazioni per le quali la democrazia è stata una conquista non sono più presenti, o sono ormai numericamente marginali.

Il binomio democrazia rappresentativa/democrazia deliberativa deve prima di tutto entrare nel DNA della popolazione, per poi diventare il fondamento dei futuri assetti istituzionali e sistemi di produzione normativa. Non manca molto se pensiamo al numero di comuni italiani in cui già succede, ma i cittadini devono abituarsi a pensare in grande, a non credere che la partecipazione sia consentita solo in relazione a piccoli progetti di breve durata.